Le droit à intensité variable : quand la Commission européenne impose des règles qu’elle ne s’applique pas toujours

L’Europe parle souvent comme une puissance morale. Elle invoque le droit, l’État de droit, la transparence, les valeurs démocratiques, les droits fondamentaux, le respect des traités et l’ordre international fondé sur des règles. Ce langage lui donne une autorité particulière. Il permet de corriger les États membres, de sanctionner certains comportements, d’encadrer les marchés, de réglementer les technologies, de conditionner les fonds publics, de rappeler les gouvernements à leurs obligations.

Mais cette autorité repose sur une condition simple : celui qui invoque le droit doit accepter d’être lui-même entièrement soumis au droit.

C’est là que le discours européen commence à se fissurer.

La Commission européenne n’est pas un gouvernement souverain. Elle n’est pas un État au-dessus des États. Elle n’existe politiquement et juridiquement que parce que les États membres ont transféré certaines compétences à l’Union. Le principe d’attribution, inscrit dans les traités, est clair : l’Union ne peut agir que dans les limites des compétences qui lui ont été confiées. À cela s’ajoutent la subsidiarité et la proportionnalité. L’Union ne devrait intervenir que lorsque l’action des États est insuffisante, et jamais au-delà de ce qui est nécessaire.

Ce cadre n’est pas un détail technique. Il est la frontière juridique entre coopération européenne et emprise institutionnelle.

Or cette frontière devient de plus en plus floue. La Commission agit encore au nom des traités, mais elle pousse souvent leur logique jusqu’à produire une souveraineté européenne de fait. Le marché intérieur devient un levier politique. Le budget devient un moyen de pression. Les règlements deviennent des instruments d’unification. Les mécanismes de conditionnalité deviennent des outils de contrainte. Les standards techniques deviennent des choix de société. Et, peu à peu, les États membres conservent leur souveraineté formelle tout en perdant une part de leur autonomie réelle.

La souveraineté n’est pas toujours violée par un coup de force visible. Elle peut être vidée de l’intérieur par conditionnement.

Un État reste officiellement libre de choisir, mais son choix devient coûteux. Il peut s’écarter d’une orientation européenne, mais au prix d’une suspension de fonds, d’une procédure, d’une pression politique, d’un isolement diplomatique ou d’une mise sous surveillance juridique. La contrainte ne prend plus la forme ancienne de l’ordre direct. Elle prend la forme moderne de la dépendance financière, réglementaire et institutionnelle.

C’est ce qui rend la situation plus difficile à nommer. Tout peut rester légal en apparence, tout en produisant un effet politique profondément problématique.

Le cas de la Hongrie le montre clairement. On peut critiquer le gouvernement hongrois sans aveuglement. On peut reconnaître de vrais problèmes d’État de droit, de corruption, de pluralisme ou d’indépendance judiciaire. Mais cela n’efface pas une question de fond : quand l’Union utilise le budget européen pour contraindre politiquement un État membre, que reste-t-il de la souveraineté nationale ?

La réponse officielle est connue : il ne s’agirait pas de punir un peuple ou de contrôler une nation, mais de protéger le budget de l’Union. Juridiquement, le mécanisme a été validé. Politiquement, l’effet est pourtant évident. L’argent devient un levier d’obéissance. La souveraineté devient conditionnelle. L’État reste membre, mais sous tutelle normative.

Cette logique ne concerne pas seulement la Hongrie. Elle dessine un modèle plus large : les États sont souverains tant qu’ils restent dans le couloir interprétatif défini par les institutions européennes. En dehors de ce couloir, ils ne sont plus seulement contestés politiquement ; ils peuvent être financièrement et juridiquement disciplinés.

Le problème n’est donc pas de défendre tel ou tel gouvernement. Le problème est de constater qu’un pouvoir supranational peut désormais contraindre des États sans assumer pleinement la responsabilité démocratique d’un véritable pouvoir souverain.

L’Union européenne se situe dans une zone hybride. Elle n’est pas un État fédéral pleinement assumé, mais elle n’est plus une simple organisation internationale. Elle décide, encadre, sanctionne, oriente, conditionne. Elle possède des effets de souveraineté sans porter clairement le poids démocratique d’une souveraineté complète.

Cette ambiguïté devient encore plus grave lorsqu’on observe le rapport de l’Union au droit international.

L’Europe affirme défendre un ordre international fondé sur des règles. Cette formule revient sans cesse dans ses discours. Elle sert à condamner certains États, à justifier des sanctions, à légitimer des positions diplomatiques, à distinguer les démocraties des régimes autoritaires. Mais l’application de ce droit varie fortement selon les intérêts en jeu.

Lorsque le droit international touche un adversaire stratégique, l’Union sait parler avec fermeté. Elle invoque la souveraineté, l’intégrité territoriale, les crimes de guerre, les droits humains, les obligations internationales. Lorsqu’il touche un allié, le ton change. Les mots deviennent plus prudents. Les sanctions deviennent plus difficiles. Les violations deviennent des “préoccupations”. Les obligations deviennent des “appels”. Le droit, soudain, perd de sa netteté.

Le dossier israélo-palestinien en donne une illustration brutale.

La Cour internationale de Justice a rappelé, dans son avis de juillet 2024, l’illégalité de la présence israélienne dans les territoires palestiniens occupés et les obligations qui en découlent pour les États. Ce n’est pas une simple opinion militante. C’est une position de la principale juridiction internationale des Nations unies. Elle implique notamment que les États ne doivent pas reconnaître comme légale une situation issue d’une violation grave du droit international, ni contribuer à son maintien.

À partir de là, une question politique s’impose : l’Union européenne applique-t-elle à Israël le même niveau d’exigence juridique qu’elle applique à d’autres États ?

La réponse est difficile à soutenir sans gêne. L’Europe condamne, exprime son inquiétude, demande des enquêtes, rappelle le droit humanitaire, parle de solution à deux États. Mais dans les actes, elle reste divisée, prudente, lente, souvent paralysée par ses alliances, ses intérêts commerciaux, ses dépendances géopolitiques et ses fractures internes. Le droit international devient alors un principe à intensité variable. Il est absolu dans certains dossiers, négociable dans d’autres.

Cette asymétrie détruit la crédibilité du discours européen.

On ne peut pas bâtir un ordre fondé sur des règles si les règles changent d’intensité selon la cible. On ne peut pas dénoncer l’occupation, l’annexion ou les violations du droit international dans un cas, puis se réfugier dans la complexité diplomatique lorsqu’un allié est concerné. La complexité existe, bien sûr. Mais elle ne peut pas devenir le nom élégant du double standard.

Le droit international ne vaut rien s’il devient un vocabulaire stratégique.

Il doit limiter aussi les amis, les partenaires, les alliés et les puissances protégées. Sinon, il cesse d’être un ordre juridique. Il devient une langue diplomatique utilisée pour habiller les rapports de force.

La Commission européenne participe à cette contradiction. Elle se présente comme gardienne des traités et défenseuse des valeurs. Mais elle appartient à un ensemble institutionnel qui applique trop souvent le droit selon la géographie des intérêts. Elle peut se montrer extrêmement exigeante envers un État membre récalcitrant, mais beaucoup plus prudente lorsqu’il s’agit d’un partenaire stratégique extérieur. Elle peut imposer des standards internes très stricts, mais accepter des zones d’ambiguïté dans la politique étrangère européenne.

Cette contradiction touche aussi sa propre transparence.

L’affaire des messages entre Ursula von der Leyen et le patron de Pfizer a eu une portée symbolique considérable. Il ne s’agissait pas seulement de quelques SMS. Il s’agissait d’un moment où la Commission, qui exige des États membres transparence, bonne gouvernance et conformité, s’est retrouvée elle-même contestée pour son opacité dans un dossier sanitaire, financier et politique majeur.

Le Tribunal de l’Union européenne a annulé la décision par laquelle la Commission refusait l’accès à ces messages présumés. Là encore, le problème dépasse la procédure. Une institution qui prétend incarner l’État de droit ne peut pas traiter sa propre transparence comme une gêne administrative. Elle ne peut pas demander aux États de documenter leurs pratiques, puis devenir floue lorsque ses propres décisions sont en cause.

Le droit devient vertical lorsqu’il est clair pour ceux qui doivent obéir et opaque pour ceux qui commandent.

C’est cette verticalité qui mine la confiance. Les citoyens voient une Europe qui réglemente de plus en plus finement leurs vies, leurs données, leurs entreprises, leurs administrations, leurs budgets nationaux, leurs marges politiques. Mais lorsqu’il faut identifier une responsabilité précise au sommet, tout se dissout dans les procédures, les compétences croisées, les déclarations prudentes et les architectures institutionnelles.

Le pouvoir européen sait nommer les manquements des autres. Il peine davantage à accepter la même clarté sur lui-même.

La réglementation de l’intelligence artificielle s’inscrit dans ce contexte. On peut reconnaître la nécessité d’encadrer l’IA. Il serait irresponsable de laisser des systèmes algorithmiques décider dans l’ombre de l’accès à l’emploi, au crédit, aux soins, à l’information, à la police ou à l’administration. Mais l’enjeu ne s’arrête pas à la technologie.

Une institution qui encadre l’intelligence artificielle encadre aussi les conditions futures du pouvoir.

Elle définit ce qui sera acceptable, interdit, dangereux, transparent, explicable, surveillable. Elle fixe les normes de l’automatisation sociale. Elle décide des seuils de risque. Elle donne aux États, aux entreprises et aux administrations un cadre qui influencera directement la manière dont les sociétés européennes seront gouvernées.

Dans ces conditions, la question centrale n’est pas seulement : faut-il réglementer l’IA ? La question est aussi : une institution qui ne respecte pas toujours pleinement la souveraineté des États, qui applique le droit international selon des rapports de force et qui peine parfois à s’appliquer à elle-même ses propres exigences de transparence peut-elle devenir l’arbitre principal des technologies de pouvoir ?

On ne répond pas à une dérive technologique par une architecture institutionnelle qui refuse son propre miroir.

Le risque n’est pas uniquement l’IA incontrôlée. Le risque est aussi celui d’un encadrement qui renforce un pouvoir central déjà tenté par l’extension de ses compétences. Une réglementation peut protéger contre certains abus privés tout en consolidant un pouvoir public difficile à contester. Elle peut limiter les plateformes tout en élargissant la capacité des institutions à définir la norme sociale, politique et administrative.

C’est là que le débat européen devient trop pauvre. On oppose souvent régulation et dérégulation, comme si le seul choix était entre le marché sauvage et la protection publique. Mais il existe un autre danger : celui d’un pouvoir réglementaire qui utilise la protection comme justification permanente de son expansion.

Protéger n’est pas toujours libérer. Encadrer n’est pas toujours démocratiser. Réguler n’est pas toujours rendre le pouvoir plus responsable.

La Commission européenne devrait être jugée selon la même logique qu’elle impose aux autres : clarté des compétences, contrôle démocratique, transparence des décisions, respect de la souveraineté, cohérence dans l’application du droit international, responsabilité personnelle lorsqu’une décision engage des milliards ou affecte des millions de citoyens.

Elle ne peut pas réclamer une conformité totale des États membres tout en se réservant une marge d’opacité. Elle ne peut pas invoquer l’État de droit à l’intérieur de l’Union et tolérer une application diplomatique du droit international à l’extérieur. Elle ne peut pas prétendre défendre la souveraineté ukrainienne avec force, puis devenir hésitante lorsque le droit international désigne les obligations d’un allié occidental. Elle ne peut pas présenter la transparence comme une valeur européenne tout en résistant à la transparence lorsqu’elle touche ses propres dirigeants.

Le droit ne peut pas être un instrument qui descend du centre vers la périphérie. Il doit aussi remonter vers le centre.

C’est là que se joue la crédibilité européenne. Non dans le nombre de textes adoptés, ni dans la sophistication de ses règlements, ni dans la force morale de ses communiqués. Elle se joue dans la symétrie. Le même droit pour les États forts et faibles. Le même niveau d’exigence pour les alliés et les adversaires. La même transparence pour les gouvernements nationaux et pour la Commission. La même responsabilité pour ceux qui appliquent les règles et pour ceux qui les écrivent.

Aujourd’hui, cette symétrie manque.

Ce manque produit une Europe qui parle au nom du droit, mais dont la pratique révèle un droit à intensité variable : dur avec certains États, prudent avec certains alliés, intrusif avec les souverainetés nationales, défensif face à ses propres zones d’ombre.

La Commission européenne n’a pas seulement un problème d’image. Elle a un problème de cohérence institutionnelle.

Tant qu’elle exigera des États, des citoyens et des entreprises un niveau d’obéissance qu’elle ne s’impose pas à elle-même avec la même rigueur, son discours sur l’État de droit restera incomplet. Tant qu’elle appliquera le droit international avec une intensité variable selon les intérêts géopolitiques, son discours sur l’ordre fondé sur des règles restera fragile. Tant qu’elle transformera des compétences déléguées en pouvoir central de fait, la souveraineté des États membres restera sous tension.

Le droit n’est crédible que lorsqu’il oblige aussi celui qui l’invoque.